以“負面清單”管理方式加快市場開放

要使市場在資源配置中真正起到決定性作用，關鍵是把中央全面深化改革的精神、出台的相關政策措施不打折扣地加以落實。包括按照兩個“都是”、兩個“毫不動搖”、兩個“不可侵犯”的精神，深化國有資產管理體制和國有企業改革，進一步拓寬非公有制經濟的發展空間﹔加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，形成公平開放透明的市場規則﹔把要素市場作為完善市場體系的重點，積極而有序地推進土地、勞動力、資本、技術等市場的改革，等等。需要強調的是，實行“負面清單”管理模式，對完善市場體系、使市場在資源配置中發揮決定性作用，是一項重大而意義深遠的改革。

所謂“負面清單”，是指列出禁止和限制進入的領域清單，“什麼事情不能干”的清單，除此之外的都可以干，即所謂“法無禁止即可為”。這當然是市場准入管理方式的一項重大改革，但僅限於此的理解，可能就低估了其重大意義，因為其反映了政府管理經濟思維方式的根本性變革。

與“負面清單”相對的，是“正面清單”，就是把允許搞的、鼓勵搞的列出一個單子，經過政府審批、由政府說了算。在一個充滿生機活力的市場經濟中，在一個日新月異的創新社會中，能夠搞的項目范圍是非常不確定的，不僅每年不一樣，每個月甚至每一天都不一樣。賣商品，是在百貨公司賣，還是在大購物中心賣，是在實體店賣，還是在網上賣，是通過一般的網上支付，還是通過最新的微信支付，變得非常快。如果一定要通過管理者點頭，通過他們允許審批后才能搞，一定會把許多有希望、有前途、有競爭力的項目和企業排除在外。所以，實行“負面清單”制度，最大的好處是給創新留下了空間，給不確定性留下了空間，也就是說，給市場在更大范圍內發揮決定性作用留下了空間。

還有一條，政府鼓勵搞的行業和項目，往往也有很大的后遺症。目前產能過剩嚴重的行業，如光伏發電、精品鋼材等，都是前幾年受到鼓勵的戰略性新興產業。搞鼓勵類項目，事實上有一個前提，就是認定政府比市場更聰明，政府官員比企業家更有遠見，看得更准，對投資項目更負責任。如果這個前提能夠成立，市場經濟就成了多余的，改革也是多余的。過去我們搞計劃經濟，搞什麼行業、項目，都是政府計劃出來的，最后搞不下去了，才要改革。對鼓勵類項目，政府有關部門感興趣，有的企業也感興趣，因為拿到批條、路條后，可以搞到銀行貸款，搞到別人沒有的優惠政策。結果是破壞了公平競爭，也加劇了產能過剩，對自己、對別人都沒有好處，不是雙贏多贏，而是雙輸多輸。

與“負面清單”相關的，還有一個“負面標准”。也就是說，以什麼樣的標准、規則為依據開出負面清單，例如節能、節地、節水、環境、技術、安全等市場准入標准，而不是所有制性質，不是公有非公有，不是企業規模大小。這些“負面標准”主要是為了解決經濟學上所說的外部性問題，是市場本身解決不了，需要政府發揮作用的地方。符合這些標准，所有市場主體都要受到保護﹔不符合的，不論國有民營、不論企業大小，都要受到懲罰。企業發展或出局，要通過公平競爭、優勝劣汰來決定。但從實踐中看，要做到這一點很不容易。比如，現在解決產能過剩問題，主要還是用行政性辦法，要減去的產能或明或暗還是以所有制和企業大小劃線，沒有把“負面標准”作為主要判別尺度，對產權保護考慮不夠。用這種辦法搞結構調整，與市場起決定性作用是背離的，也不可能實現資源的優化配置。

“負面清單”制度有利於減少自由裁量權，相應減少尋租、腐敗，提高政府效率和透明度。與允許鼓勵類相比，禁止限制類的自由裁量權相對較小，這也是一個進步。此外，“負面清單”的長度應逐步縮短，而且即使是負面清單，也要有審批時限要求、透明度要求，進展到什麼程度、批或不批的理由是什麼，都應該讓大家知道。

“負面清單”已經寫進了文件，下一步關鍵是如何落實。今后審批制度的改革，思路也要有根本性的轉變，不應再是減少了多少項審批，而是還剩下多少審批事項？這些審批是否屬於負面清單？保留的理由是什麼？這項改革方向和方法都是明確的，不必再等，每個地方都可以先試點，然后大面積推開。

落實“負面清單”制度，有利於增加企業數量，特別是中小企業數量，擴展業務活動范圍，這一效果已經開始顯現。另一方面，在放寬准入上，應該有一些標志性的大動作，既要“放小”，也要“放大”，向社會發出動真格的信號。具體來說，在行政性壟斷問題突出的基礎產業和服務業領域，放進去一兩個大的競爭者，以形成有效競爭。比如鐵路改革，可以考慮拿出幾個區域或大的項目，讓外部投資者包括地方政府和民營企業去組建新的鐵路公司﹔比如能源領域，可以考慮在上海自貿區建立國際性的石油交易中心，放寬、放開原油和成品油進口，打通國內外市場，允許地方煉廠做大做強，同時開放上游勘探市場，包括頁岩氣勘探市場﹔在電信領域，允許以民營資本為主發起形成大的電信運營商，通過競爭降低成本、促進創新。這樣做的好處，既可以增加投資，也可以提高效率，為穩增長、調結構釋入更大的“改革紅利”。