健全推進新型城鎮化體制機制

黨的二十屆三中全會指出，要健全推進新型城鎮化體制機制。當前，我國正處於破除城鄉二元結構、加速推進新型城鎮化的關鍵期。要圍繞農業轉移人口市民化、大中小城市和小城鎮協調發展、都市圈同城化發展等重點領域，對新型城鎮化體制機制進行系統創新、整體提升，著力破解推進新型城鎮化的痛點堵點難點，實現體制機制創新全面發力、多點突破、縱深推進。

構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制。城鎮是人口和非農產業集聚的地理空間，城鎮化是伴隨產業集聚帶來人口集聚的自然歷史過程。世界城鎮化發展歷程表明，人口和產業向城鎮聚集是城鎮化發展的客觀規律，城鎮為人口聚集和產業發展提供空間載體，人口集聚和產業發展為城鎮擴張提供根本動力，三者的耦合、協調與良性互動，共同推動城鎮化從低水平、非均衡狀態向高質量、高效率、可持續發展演化。黨的十八大以來，我國城鎮化水平快速提高，城鎮規模持續擴大，城鎮產業不斷升級，為現代化建設注入強勁動能。但在城鎮化進程中，也存在大中小城市和小城鎮之間產業分布與人口分布不協調、城市空間規模與人口集聚不匹配等問題，三者協同效應難以充分發揮。推進新型城鎮化要把產業升級、人口集聚、城鎮發展統籌考慮，主動適應新一輪科技革命和產業變革的戰略選擇，把城鎮作為新質生產力發展的主陣地和增長極，突破空間低效擴張的“路徑依賴”，形成先進生產要素和創新人才集聚的“發展高地”。發揮大城市科技創新優勢、中小城市制造業基礎優勢、小城鎮特色資源優勢，精准布局創新鏈、產業鏈、人才鏈，打通新型城鎮化高質量發展的堵點卡點，推動城鎮傳統產業轉型升級，培育壯大新興產業，前瞻布局未來產業。發揮城鎮對人口的集聚吸納能力，根據經濟社會發展新趨勢和dafabet888经典娱乐场,dafa888官网群眾高品質生活新期待，積極培育新職業、創造新就業，為產業升級積蓄力量，推動“產城人”深度融合發展，形成“以產興城、以城聚人、以人促產”良性循環格局。

完善農業轉移人口市民化機制。加快農業轉移人口市民化，是推進新型城鎮化的首要任務，是破解城鄉二元結構的根本途徑。黨的十八大以來，我國農業轉移人口市民化取得顯著成效，但是，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率仍有較大差距，據統計，約有1.7億進城農民工和隨遷家屬尚未完全市民化。統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，要把推進農業轉移人口市民化擺在突出位置，加快推進以人為本的新型城鎮化。健全農業轉移人口基本公共服務共享機制，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，健全新型居住証制度，積極推行電子居住証，探索開展居住証跨區互認轉換制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利。提升農業轉移人口全面融入城市能力，加強職業技能培訓，提高勞動技能素質，支持符合條件的農業轉移人口參與職業資格評價、職業技能等級認定等技能人才評價，鼓勵農業轉移人口參與社區管理服務、民主協商議事活動和社會事務管理，真正實現進得來、留得住、過得好、融得進、可持續。完善農業轉移人口市民化配套政策，健全農業轉移人口市民化財政獎勵機制，重點向市民化成本高、效果好、數量多的地區傾斜﹔探索建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量挂鉤機制，積極盤活批而未供、閑置、低效用地，提高節約集約用地水平，拓寬農業轉移人口市民化用地空間。

健全進城落戶農民“三權”退出機制。農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權是以成員權為基礎的財產權利，是農民生產生活的重要保障。隨著工業化、城鎮化快速推進，農村人口持續向城鎮流動，大量農戶長期處於“人地分離”“人戶分離”狀態，農民“三權”退出機制不健全導致維護成本高、侵害農民權益現象日漸增多。要在充分尊重農民意願的前提下，堅持依法依規、風險可控、穩慎推進、試點先行等原則，健全進城落戶農民“三權”退出機制，切實保障進城落戶農民合法權益。健全進城落戶農民“三權”退出認定機制，嚴格限定農民“三權”有償退出的門檻和退出程序，精准識別具備退地條件和退地意願較強的農民，申請“三權”退出農民要在城鎮有固定的住所、穩定的收入和持續的非農就業能力等。創新進城落戶農民“三權”退出模式，因地制宜探索“三權”永久退出、暫時性退出，整戶退出、部分成員退出，“三權”同時退出、單項權利退出等多種退出方式，精准匹配不同農民群體多元化需求。健全進城落戶農民“三權”退出補償機制，建立科學有效的農民“三權”價值評估體系，探索分批多次補償、承包地宅基地折價入股分紅等多種方式，綜合考慮“三權”現實收益、未來價值等多種因素，為農民提供多樣化補償選擇。健全進城落戶農民“三權”退出風險防范機制，設立“冷靜期”和“反悔機制”，允許已自願有償退出“三權”的農民在一定期限內以一定條件贖回，確保農民在工農之間“自由轉換”、在城鄉之間“進退有據”。

構建大中小城市和小城鎮協調發展機制。推動大中小城市和小城鎮協調發展，是新型城鎮化高質量發展的必然要求，是優化城鎮規模等級體系的重要舉措。黨的十八大以來，我國大中小城市和小城鎮協調發展水平不斷提升，基本形成了以超大特大城市、大城市、中小城市、小城鎮為主體的城鎮化空間布局。但與此同時，我國大中小城市與小城鎮仍然存在鏈接不緊、協作不強、分工不優等結構性失衡問題，大中小城市過度吸收周邊城鎮資源要素，但輻射帶動力不足，小城鎮人口吸引力和成長性較弱，融入度參與度不強。要引導不同等級規模城鎮合理分工、優勢互補、協同聯動，促進大中小城市和小城鎮協調發展。健全城市規劃體系，科學確定城市規模和開發強度，合理控制人口密度，加強財稅、金融、土地、產業等政策的協調配套，為大中小城市各類資源要素向小城鎮流動提供政策支持。完善產業聯動推進機制，合理確定區域產業分工，疏解大城市一般性制造業、區域性物流基地、專業市場等功能和設施，鼓勵中小城市、小城鎮按照自身功能定位、發展方向，積極承接產業轉移和功能疏解，促進大中小城市與小城鎮產業聯動發展。提升網絡化聯系水平，推進交通互聯互通，以高鐵、高速公路等為骨干網絡，提高大中小城市與小城鎮交通聯系便捷度，促進人流、物流、信息流順暢流動與高效集聚﹔引導大中小城市教育、醫療等優質公共資源向小城鎮延伸，促進大中小城市與小城鎮基本公共服務均衡發展。

建立都市圈同城化發展體制機制。都市圈同城化是推動新型城鎮化高質量發展的重要手段。我國高度重視都市圈建設，培育了一批經濟體量大、發展活力足、輻射帶動能力強的現代化都市圈。但與此同時，都市圈內城市之間產業鏈關聯配套不夠、區域協作分工不足、協同發展體制機制不健全等問題依然突出。要加快構建智慧高效治理體系，全面提升都市圈同城化發展水平。創新統籌協調機制，建立同城化發展領導小組，形成聯席會議制度和常態化協商制度，強化政策制定統一性、規則一致性和執行協同性﹔健全利益聯結機制，完善都市圈跨行政區合作產生的稅費優惠、稅收共享、征管協調政策。健全資源共享機制，構建都市圈交通網絡同城化體系，加強公路、城際鐵路、快速軌道等交通基礎設施共建共享，發揮公共交通對於產業發展、人口集聚的先行引導功能，破解職住分離、“潮汐交通”等通勤問題﹔強化都市圈公共服務同城化供給，以“互聯網+”為手段，打破地域限制，打通公共服務資源壁壘﹔探索建立跨區域用地指標統籌機制，提高建設用地配置效率。強化生態共保聯治機制，加強都市圈大氣、水、土壤等污染聯防聯控機制、環境監測信息監管和共享機制、生態問題預警和聯合防御機制，形成生態環境保護一體化格局。

深化特大鎮經濟社會管理權改革。特大鎮作為地理空間上的獨特單元，在吸納農業轉移人口、促進城鄉融合發展等方面發揮著重要作用。然而受當前鎮級管理體制的局限，普遍存在要素配置與經濟體量、財政能力與支出責任、人口規模與管理效能、執法權限與管理需求之間的不協調、不匹配困境，制約著特大鎮內在發展潛力的挖掘與釋放。要統籌推進特大鎮擴權賦能改革，賦予特大鎮具備同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權限，破解“小馬拉大車”的結構性困境。深化特大鎮管理體制改革，探索“縣鎮同權”綜合改革，拓寬經濟社會管理權限范疇，構建精簡高效的組織架構體系，建立靈活高效的人員編制與任用制度，提高集中審批服務與綜合行政執法效能。深化特大鎮財政體制改革，鼓勵在收支范圍劃分、收支基數核定等方面，率先探索新的分成模式，建立財政超收激勵機制，超收部分全額返還特大鎮，構建財權與事權相匹配的特大鎮財政管理體制。深化特大鎮公共服務體制改革，探索建立與縣城統一的教育、醫療、養老、文化等基本公共服務供給制度，加快特大鎮基本公共服務數字化轉型，將省級公共服務平台和公共服務事項延伸至特大鎮。加大對特大鎮的政策支持力度，以政策集成形成改革強大合力，確保特大鎮享有與之相匹配的人才、土地、金融、技術等支持政策，推動各類資源要素向特大鎮匯集，將特大鎮打造成為引領區域高質量發展的重要增長極。

（作者系山東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，山東社會科學院黨委書記、院長）